慈善学人 | 政府购买服务中信任不能代替监督

编者按：当下,"政府购买服务"已然成为包括我国在内的世界主要国家公共治理的核心政策工具。然而，政府购买服务政策究竟带来何种社会效应？它所形成的新型“国家—社会关系”是伙计关系还是伙伴关系，抑或合作治理关系？鉴于该问题意识，本期专题特别邀请来自不同学科背景的10名学人，就政策购买服务的理论与实践、政策发展以及国际经验进行深入探讨，以期能够引发大家更多的思考和讨论。

——本期主持人 俞祖成

日本同志社大学政策科学博士

上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授

作者简介

王欢明

大连理工大学人文与社会科学学部

公共管理系讲师，副主任

自2012年以来，中央和地方各级政府都在积极推进国家治理体系和治理能力现代化，政府向社会购买公共服务是落实治理体系和能力现代化的具体政策。《政府购买服务管理办法（暂行）》（[2014]96号）对购买主体、内容、方式和程序等有了原则性要求，其中指出购买主体应当采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。

实质上，公开招标、邀请招标等属于竞争性招投标方式，其理论基础是委托代理理论（principle-agent theory）；竞争性谈判、单一来源采购等属于协商式购买，其理论基础是管家理论（stewardship theory）。这两种理论指导下的政府购买服务是当前国内外实践中最为常见的，在实践中前者比后者运用的更多和更加成熟，主要在于委托代理理论下的购买方式更加透明和规范，并具有相应的法律法规作为支撑，如中国在1999年出台《招投标法》，并于2000年予以实施，地方政府在操作时有法定的程序可依。而基于管家理论的政府购买服务采用的是协商式谈判，其前提是地方政府信任某些潜在生产者，然后邀请它们来共同商讨如何供给服务，合作过程无明确法律或经验可以直接参照，因而如何有效地采用这种方式来使得政府购买服务有效，就成为地方政府和学界共同关注的问题。

目前我国地方政府在公共服务协商式购买时仍存在众多问题，突出在两个层面：

一是政企不分。

即地方政府与公共服务生产主体之间的关系错综复杂，尤其是国有企业，其在具体的生产、管理和服务等方面并没有独立于地方政府部门的干涉（如国资委或行业主管部门）；

二是地方政府无法掌握如何对承接服务的生产者的监管与宏观管理

导致众多服务生产者效益低下、服务质量不佳。上述两层现实困境，反映的实质仍然是地方政府如何与服务承接者合作的问题，即合作中只有信任而没有制度约束和监管，导致在合作中企业占据主导地位而地方政府处于被动合作。需要转变的是政府与服务承接者之间合作不仅需要建立在信任基础上，也需要制度加以维持、约束和激励，目的是基于共同目标而建立相互依赖与合作的关系。政府购买服务中的合作能否得以实现，关键取决于如何建立信任伙伴关系。

在城市公交服务供给中，自前几年出现的国有化回潮现象之后，众多城市的公交服务由各城市的交通局委托给国有公交集团公司运营。由于各地政府对国企的认知、监督能力等存在较大差异，为此在该行业出现两种不同的政企合作形式：

（1）传统的管家关系。

在该种合作形式中，地方政府缺乏对国企的监督，全权委托国有企业来供给服务，然后由地方政府给予财政补贴，由于是补贴给国企，政府也就不担心财政补贴过多带来的问责，可能带来的影响是地方财政负担逐年加重。如A市公交服务的线路条数、车辆等在地方政府大力支持下有较大增加。但完全建立在信任基础上的合作，也随之带来很突出的问题－企业运营成本无法得到有效控制，例如在2011-2014年期间，公交客运集团经营亏损分别为8.7亿元（2011年）、10.4亿元（2012年）、11.2亿元（2013年）、12.9亿元（2014年），呈现逐年增长态势。国有公交运营企业经营连年亏损，使得财政补贴的增加加重了地方政府财政负担，但A市交通局并没有清楚掌握运营企业亏损的来源，即经营亏损中多大比例是由于政策性引起的亏损（如优惠票价），多大比例是由企业自身经营不善导致的。这种成本模糊性使得地方政府部门陷入进持续补贴的黑洞中，即无法提供合理的依据来减少企业所开出的补贴清单。针对上述信任合作所引发的问题，近年来A市交通局在借鉴其他城市经验基础上，正在积极建立规章制度确保市场有序经营，如试图建立《公交企业成本规制管理办法》。

（2）新型管家关系。

为了确保政府与国有企业的合作能够取得更好的绩效，地方政府在信任的基础上，即协商方式授予合同，设立严格的制度来监督与考核运营方，并与绩效挂钩。在B市供给公交服务时就是采用该种形式。B市建立了一套公交线路经营评议考核办法来约束企业。2011年，公交主管部门修正了《B市公共汽车和电车客运线路经营权评议考核办法》，对公交企业的车辆配置、站点设置、人员素质等基本运营条件，以及对公交企业的安全行车、票务管理、投诉处理、社会评议等管理方面进行了规定。对于前者，考核时采用“否决制”，要求经营者必须达标；对于后者，采取百分制打分，设立最低分值要求。

对于评价的主体和方式，包括经营者自评、上级主管部门评价，以及社会评议（如乘客和特约监理员的评价、信访投诉、新闻媒体评议等）。对于经营者年度考核得分小于80分，视为不合格，主管部门会责令其限期整改，整改后考核通过则可以继续经营，如果整改后考核不通过则取消线路经营权。对于经营期限内两次考核不合格者，吊销其线路经营权。如2011年度公交线路经营权考核不合格线路1条，经营权转让给其他运营者。采取该方式后，B市的公交服务满意度逐年提高。

对于上述两个公交服务的购买案例，发现仅有信任关系而无制度约束或激励的购买，会使得地方政府花费更多的财政资金，而能将二者结合起立能够有效提升公交服务质量，为此地方政府需要逐步建立和完善成本规制和考核等制度。研究为地方政府购买公共服务提供了一定的经验启示，尤其是地方政府处理与国企之间的信任关系。具体而言，包括基本公共服务、社会管理性公共服务、技术性服务等，都可以从如下几个方面来实施协商性购买：首先，地方政府需要明确购买什么样的服务，或是将什么类型服务外包，从广泛接受的观点来看，政府不能将一些核心职能交给市场来供给，地方政府可以参照《政府购买服务管理办法（暂行）》（[2014]96号）；其次，地方政府可以选择本地国有企业，或是本行业内信誉度高的企业、社会组织，邀请它们协商讨论，选择最终的服务承受者，并通过协商方式签订合约；最后，也是关键的阶段，是在合同履行过程中的监管，监管可以由政府相应职能部门来完成，也可以委托第三方监管机构来评估，同时也通过多种途径来鼓励社会参与，最终目的就是使得委托方与代理方能够目标一致共同地供给服务。

注：来源于王欢明、陈斌的工作论文《基于管家理论的政府购买公共服务方式研究》。